Les bons offices

Nous, Suisses, savons que le refus du dialogue est en fin de compte toujours stérile. Si nous dialoguons, c’est par réalisme. Dans le sillage de notre tradition, je défends la cause du pragmatisme politique : nous demander s’il sert vraiment à quelque chose de distinguer parmi les forces politiques les bonnes et les méchantes, les « infréquentables » avec lesquelles il est inconvenant de s’asseoir, et les recommandables, de bonne compagnie, n’est pas d’une grande utilité. Certains Etats, certaines organisations recourent à des méthodes terroristes que je condamne. Reste que ce sont parfois des acteurs politiques de poids, incontournables dans la recherche d’un règlement de conflit. L’oublier mène à une impasse.

Aujourd’hui, les moralistes ont la part belle : à suivre leurs conseils, le gouvernement colombien n’aurait jamais entamé un dialogue avec les FARC ; les Etats-Unis ne parleraient ni avec l’Iran, ni avec la Russie. La communauté internationale se contenterait d’arroser de sanctions et de bombes la Corée du Nord, le Hamas, le Hezbollah et quelques autres encore.

Je suis parfaitement consciente du besoin de faire preuve de la plus grande prudence lorsqu’il s’agit de décider de qui va parler à qui, quand, et pour aborder quelles questions. Car pour prôner le dialogue, les bons offices, il faut avoir une idée très précise de ce que l’on en attend, et du moment où il conviendra de poursuivre ou d’interrompre un effort.

Avant de nous engager dans un processus compliqué avec un pays ou un mouvement, il convient de bien cerner nos interlocuteurs potentiels : avec qui nous proposons-nous de parler ? Un État ou une organisation internationale ? Un acteur non étatique ? Dans ce cas, quelles précautions devons-nous prendre, quel format adopter ? La Suisse a parlé avec le Hamas et le Hezbollah, et d’autres organisations islamistes encore, aujourd’hui considérées comme des organisations terroristes. Ce faisant, nous n’avons pas légitimé leurs méthodes, nous avons simplement poussé à l’arrêt des violences. Le fait de mettre notre territoire à disposition pour des négociations internationales signifie-t-il que nous accueillerions à Genève des personnes poursuivies par la Cour pénale internationale pour crimes de guerre ? C’est là tout l’objet du mini-débat entre étudiant-e-s qui s’est tenu à l’Université de Genève.

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Qu’est-ce que les bons offices ?

La Suisse a longtemps considéré que l’expression de sa solidarité consistait à affirmer sa disponibilité par un rôle de puissance protectrice et par sa volonté d’héberger des organisations et des conférences internationales. Les bons offices se limitent alors à mettre à disposition un territoire de négociation (fonction d’hôtelier), par la volonté d’héberger des organisations internationales et à organiser des conférences internationales d’une part et d’autre part par un rôle de représentation des intérêts étrangers.

« Un État assume la fonction de puissance protectrice lorsque deux États en conflit rompent leurs relations diplomatiques et/ou consulaires. La puissance protectrice reprend alors une partie des tâches de la représentation ordinaire. Si toutes les parties concernées sont d’accord, elle représente les intérêts d’un État (État d’envoi) dans un État tiers (État d’accueil). Elle assure la protection des ressortissants du premier sur le territoire du second. Ses services permettent aux États concernés de maintenir un minimum de relations » (DFAE, 2013).

DFAE, 2013

Les bases légales de tels mandats de puissance protectrice se trouvent dans la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques et consulaires du 18 avril 1961 (Art. 45 et 46) et dans la Convention de Vienne sur les relations consulaires du 24 avril 1963 (Art. 8).

À ce jour, la Suisse exerce neuf mandats de puissance protectrice. Le plus ancien est celui qui a trait à la représentation des intérêts américains en Iran. La prise d’otages à l’ambassade américaine à Téhéran par des étudiants révolutionnaires en novembre 1979 a conduit à une rupture des relations bilatérales par les Etats-Unis. Ce mandat couvre aussi bien les relations consulaires que diplomatiques.

Médiation et facilitation

Les bons offices sont aussi mis en œuvre par les activités de médiation et de facilitation.

« Le médiateur s’implique dans un conflit, fût-il interne ou international, dans le but de l’affecter, de le changer, de le résoudre ou d’influencer son évolution. Il apporte des idées, de la connaissance, des ressources et des intérêts.

Le facilitateur aide à fluidifier la communication entre les parties pour les amener à mieux se comprendre et à envisager une action commune ».

Les fonctions de médiation et de facilitation peuvent s’exercer dans un cadre bilatéral ou multilatéral.

Les négociations de paix sont devenues des processus complexes au cours desquels les parties abordent des sujets de toute nature : désarmement, démobilisation et réinsertion des combattants des groupes armés dans la vie civile, développement des institutions, partage des pouvoirs et structures fédéralistes, traitement du passé et répartition des revenus provenant des ressources naturelles, sont des exemples de domaines pour lesquels il faut trouver des solutions. Voilà pourquoi les parties au conflit ont besoin de l’aide technique des médiateurs et des facilitateurs.

Le rôle de médiatrice échoit dans de nombreux cas aux Nations unies ou à des organisations régionales. La promotion de la paix est une mission collective et les chances de réussite sont plus grandes si les Etats s’associent et coopèrent car la médiation n’est plus exclusivement axée sur une exigence de sécurité mais exige une approche d’ensemble, comme par exemple l’inclusion d’une dimension sociale avec les questions de réintégration des réfugiés et des combattants.

Dans ce domaine, la Suisse collabore étroitement et prodigue ses bons offices tant dans le cadre multilatéral qu’avec d’autres Etats ou des organisations non gouvernementales. Elle prend régulièrement part aux activités d’équipes de médiation et est reconnue et sollicitée en tant que médiatrice internationale.

Le rôle de médiateur dans un cadre bilatéral est plus rare. La Suisse dispose d’un certain nombre d’avantages pour jouer un tel rôle. Elle est un pays neutre, n’appartient pas à l’Union européenne, ni à l’OTAN. Elle n’a pas de passé colonial, n’a pas d’agenda caché (trop petite pour être dangereuse). Et en la matière, sa tradition et son expérience sont remarquables. Ces dernières années néanmoins, les cas n’ont pas été nombreux en regard de ses engagements multilatéraux en la matière.

À noter que les nouvelles formes de conflits et les évolutions du monde exigent aujourd’hui un engagement beaucoup plus actif : la Suisse a par exemple proposé activement sa médiation (P5+1 et Iran). En qualité de tierce partie, elle peut faire appel à ses propres experts (Géorgie-Russie), définir des modalités de négociation et une méthode et des solutions (diplomatic engineering).

L’Initiative de Genève

La Suisse a promu l’Initiative de Genève, un accord conclu en 2003 entre sociétés civiles israélienne et palestinienne. Son lancement fut un moment très émouvant. Plusieurs centaines de participants israéliens et palestiniens étaient présents et ont dit leur espoir de paix. Mais Israël n’a pas apprécié et les visites ultérieures en Israël ont été difficiles. Dans les territoires palestiniens, l’Initiative n’a pas toujours convaincu et le drapeau suisse a été brûlé. Au cours des années qui ont suivi, l’Initiative de Genève a mûri. Elle a grossi pour devenir un opus de 500 pages couvrant tous les aspects du conflit. Sa notoriété s’est affirmée, elle s’est étendue aux médiateurs penchés au chevet du Moyen-Orient. Elle est devenue une des références les plus citées pour résoudre le conflit israélo-palestinien. Il n’y a pas d’autres modèles qui s’attaquent avec autant d’obstination et de précision à tous les détails de la paix. J’ai défendu l’Initiative de Genève. Je l’ai, avec Yossi Beilin et Yasser Abed Rabbo, présentée à Bruxelles, au commissaire européen chargé des relations extérieures. J’ai offert ces 500 pages à Madame Clinton lors d’une visite de travail à Washington. Son commentaire m’est resté en mémoire : « You have done our Homework ! »

Magen David Adom

Au Proche-Orient, toujours, la Suisse a risqué l’anathème en faisant sauter le verrou de la stigmatisation et en parlant avec le Hamas et le Hezbollah ; où elle a réussi en 2006 à faire adopter un troisième protocole additionnel aux Conventions de Genève qui ouvre la porte du Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge au « Magen David Adom » et donc à Israël et ce, par un symbole ni chrétien, ni musulman.

La Société nationale israélienne, connue sous le nom de « Magen David Adom » existe depuis 1930, et Israël avait fait savoir que sa Société devrait pouvoir utiliser le symbole du bouclier de David comme emblème au sein du Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. En sa qualité de dépositaire des Conventions de Genève, la Suisse s’est efforcée de fournir ses bons offices, à la demande d’Israël et des Etats-Unis. Il en allait de l’intérêt de la communauté internationale à maintenir l’unité et l’universalité du Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, la Société américaine ayant déclaré ne plus vouloir payer ses contributions au Mouvement au cas où aucune solution ne pourrait être trouvée. Et cela n’a pas été chose facile. L’habileté diplomatique de la Suisse a été mise à l’épreuve. Il s’est agi en effet de réunir l’unanimité des Etats pour approuver lors d’une conférence diplomatique l’adoption du troisième protocole autorisant l’utilisation d’un emblème additionnel. Dans le contexte du conflit israélo-palestinien, l’affaire se révélait hautement politique. Et les Palestiniens a priori hostiles. Pour faciliter la tenue de la conférence et mener à son succès, la Suisse a initié un accord entre sociétés israélienne et palestinienne afin de permettre le passage des ambulances entre Territoire palestinien occupé et Israël. L’accord a été signé en 2005 à Genève.

Un des représentants israéliens aux discussions était Uri Geller, personnage connu pour ses talents paranormaux. Lors d’un déjeuner à Berne, il a fait la démonstration de ses capacités en reproduisant un dessin à l’aveugle et en tordant, simplement en les touchant, les cuillères, pourtant solides, du Palais fédéral. L’Ambassadeur Didier Pfirter, envoyé spécial du Département des Affaires étrangères pour le Moyen-Orient, n’a eu, lui, de cesse de débattre, de proposer, jusqu’à aller à une heure très tardive frapper à la porte du représentant palestinien qui lui répondit en pyjama. L’épisode du « Magen David Adom » a autorisé des contacts fréquents, au plus haut niveau, avec israéliens et palestiniens. Ces contacts n’ont pas toujours été dénués de tensions : nous sommes en 2006, je me rends en Suisse alémanique pour mener campagne sur un enjeu européen. Nous arrivons, la salle est pleine, la fanfare joue déjà. Mais je suis empêchée de sortir de la voiture par un téléphone de Tzipi Livni, Ministre des Affaires étrangères d’Israël, qui m’explique, agacée, que jamais Israël n’acceptera un « monitoring » de l’accord sur les ambulances par un autre pays, en l’occurrence la Suisse. Je comprends qu’une proposition dans ce sens vient d’être faite à la Conférence diplomatique qui se tient au même moment à Genève et lui explique que bien sûr, la Suisse ne saurait accepter un tel mandat sans son accord. Je mettrai un bon quart d’heure à la convaincre. Pendant ce temps, le public attend et la fanfare continue de jouer.

Ainsi la Suisse s’est investie. Elle a lancé des initiatives, s’est profilée comme bâtisseuse de ponts. Elle a créé des alliances avec des pays qui partageaient ses vues, concentré ses ressources et ses talents pour les faire aboutir. Depuis Marignan, la Suisse a appris à renoncer à mener une politique de puissance dont elle n’avait ni les moyens, ni la volonté pour donner la priorité à la diplomatie, au dialogue et au respect du droit.

La Turquie et l’Arménie

Avec la médiation entre la Turquie et l’Arménie, conclue par la signature de deux protocoles relatifs à la normalisation des relations entre ces deux pays en octobre 2009 à Zurich, la Suisse a montré qu’il restait possible à un Etat, jouissant de la confiance de deux autres, de les amener à surmonter leurs antagonismes pour définir les termes d’un rapprochement. C’est là une médiation dans le sens le plus classique du terme, mais elle s’est exercée à un conflit qui ne l’est pas : la dimension historique, en effet, y a pris une part déterminante. L’émotion n’a pas été absente de chaque avancée, une forte volonté politique des parties a été requise à chaque pas.

La médiation entre les P5+1 et l’Iran

Notre pays représente les intérêts américains en Iran. De fréquents contacts, nécessités par la gestion des affaires consulaires, font que l’on se connaît et que l’on se parle.

J’ai rencontré pour la première fois un représentant iranien, le ministre des Affaires étrangères, Manouchehr Mottaki, à Genève, peu de temps après son entrée en fonction, le 31 mars 2006. Il participait à une réunion organisée par le « Geneva Centre for Security Policy ». Je l’ai reçu à la Mission suisse auprès des organisations internationales. C’est au cours de cette rencontre que nous avons convenu d’inscrire sur l’agenda de nos discussions le dossier nucléaire iranien. Auparavant, une séance de travail s’était tenue à Berne le 24 février 2006 entre le Secrétaire d’Etat Ambühl et le vice-ministre des affaires étrangères iranien, Said Jalili. Le Département des Affaires étrangères constitue alors un petit groupe dédié sous la direction du Secrétaire d’Etat. Ce groupe va élaborer des propositions concrètes en les discutant régulièrement avec Mohamed ElBaradei, Directeur général de l’Agence internationale de l’énergie atomique basée à Vienne, avec Ali Larijani puis Said Jalili, chefs négociateurs iraniens, avec Javier Solana, Haut représentant de l’Union européenne et les Secrétaires d’Etat américaines, Condoleezza Rice et Hillary Clinton. Michael Ambühl se rend à Téhéran, j’invite Ali Larijani à Berne.

Ce fut le jour de mon anniversaire, le 8 juillet 2006. Je tiens mes documents tout contre moi pour ne pas être tentée de tendre la main aux membres masculins de la délégation iranienne car la peau d’une femme ne peut pas être touchée par un homme iranien. Et c’est chaque fois la même chose : pendant que je me contente d’une parole de bienvenue dénuée de tout geste, les diplomates masculins qui m’accompagnent n’en finissent pas de serrer les mains de leurs interlocuteurs. La réunion se tient au Palais fédéral dans la salle dite Salon du Président. La salle est belle, décorée d’une grande tapisserie de Le Corbusier. Par la fenêtre la vue s’ouvre sur les Alpes bernoises. Un cadre idyllique. Les deux délégations se font face. C’est la première fois que je rencontre Ali Larijani et la discussion débute par des paroles d’accueil plutôt convenues. J’expose l’agenda de la discussion tel que nous l’avions prévu. S’ensuit une longue explication d’Ali Larijani sur la civilisation perse, son ancienneté, son influence doublée d’une autre longue explication sur la position iranienne à l’égard du traité de non-prolifération nucléaire et de l’application de doubles standards à l’Iran. Nous avons une heure devant nous. Peu de temps pour convaincre. Convaincre de réellement entrer en matière et d’accepter des pistes de discussion. J’attends la fin du long monologue, distribue une feuille de papier A4 et propose les étapes d’un possible processus. Nous commençons une lecture ligne par ligne. C’est le début d’une série de rencontres et d’une diplomatie faite d’allées et venues.

La Suisse n’a négligé aucun argument pour amener les parties à prendre place autour de la table de négociation. Elle a énuméré patiemment les avantages d’une suspension des activités d’enrichissement iraniennes. Elle a utilisé la marge de manœuvre qui lui était conférée par les contacts continus avec les autorités iraniennes du fait du mandat de représentation des intérêts américains en Iran. Elle a été amenée à émettre un certain nombre d’idées en se basant sur des propositions faites précédemment. J’ai le souvenir d’un long téléphone avec Ali Larijani. Nous sommes au début de l’automne de 2006, en route pour une fête villageoise dans le canton de Genève, le téléphone sonne, je fais stopper la voiture. J’explique à un monsieur très irrité que d’après mes informations, le Conseil de sécurité s’apprête à adopter une résolution sanctionnant l’Iran. Ce sera la résolution 1737 adoptée en décembre 2006. Il m’interrompt. S’exclame, ces sanctions seront contreproductives, elles renforceront le camp de ceux qui ne veulent pas négocier. De fait, après une période d’activités plutôt restreintes, l’Iran connaîtra une expansion rapide de ses activités d’enrichissement.

La médiation entre la Turquie et l’Arménie, l’implication dans le dossier nucléaire iranien ont profilé la diplomatie suisse. En 2011, la Suisse est demandée pour faciliter l’entrée de la Russie dans l’Organisation mondiale du commerce, médiation réussie puisque la Russie devient membre de l’Organisation en décembre de la même année.

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La manière traditionnelle d’envisager les bons offices, limitée à celui d’Etat hôte d’organisations internationales ou de conférences internationales, ou à l’exercice d’un mandat de puissance protectrice a aujourd’hui fortement évolué. Elle s’est graduellement transformée en une politique de promotion de la paix et de résolution des conflits intégrant des coopérations internationales avec des acteurs étatiques et non étatiques et une conception beaucoup plus active d’un tel rôle. La fin de la guerre froide a eu une influence décisive sur cette évolution, qui se veut en accord avec les besoins des parties et non plus calquée sur une compréhension étriquée de la neutralité.

Micheline Calmy-Rey, octobre 2026