Neutralité suisse

Une nouveauté de l’initiative populaire sur la neutralité, soumise au vote le 27 septembre prochain, est acquise : on inscrirait dans la Constitution une disposition sur la neutralité, qui à ce jour n’y est mentionnée que subsidiairement dans les dispositions sur les buts de la Confédération et de sa politique étrangère. Par ailleurs, la notion même de neutralité reste dominée en droit par la Convention V de La Haye datant de 1907 et en politique par la pratique des organes helvétiques.

Alors, quels changements l’adoption de l’initiative apporterait-elle en substance par rapport à l’état actuel des choses, et dans quels contextes ? Passons en revue chacun des paragraphes de l’article 54a proposé afin d’y voir plus clair.

« La Suisse est neutre. Sa neutralité est perpétuelle et armée. »

Historiquement, la Suisse est perpétuellement neutre en vertu d’un accord conclu lors du congrès de Vienne avec des puissances européennes en 1815. Le droit de neutralité demande à un État de défendre sa neutralité, au besoin par les armes. Cela implique inévitablement qu’un État perpétuellement neutre doive posséder des moyens armés, même si le droit n’exige pas que ce le soit à travers une force de type militaire. Il est par ailleurs accepté que la Suisse puisse abandonner sa neutralité (ce qui reviendrait à dénoncer l’accord de 1815) par un acte unilatéral. En cas d’adoption du texte, elle ne pourra plus le faire par un simple acte de politique étrangère ; elle devra d’abord réviser sa Constitution fédérale.

« La Suisse n’adhère à aucune alliance militaire ou défensive. Est réservée la coopération avec une telle alliance en cas d’attaque militaire directe contre la Suisse ou en cas d’actes préparatoires à une telle attaque. »

Tel est déjà le cas dans le droit et la politique actuels. À vrai dire, la Suisse pourrait adhérer à l’OTAN si cette organisation nous accordait une exception par rapport à toute mise en œuvre militaire de l’article 5 du Traité de l’Atlantique Nord sur la légitime défense collective et l’aide militaire à la légitime défense d’autrui. Ce ne serait peut-être plus le cas avec l’entrée en vigueur de ces nouveautés constitutionnelles, même si cette hypothèse demeure marginale.

Il subsiste toutefois un problème d’interprétation de la deuxième phrase : est-ce que la coopération avec une organisation comme l’OTAN, telle qu’elle a lieu de nos jours, n’est réservée qu’en cas d’attaque militaire directe à l’encontre du territoire helvétique et donc, a contrario, interdite en d’autres circonstances ? Étant donné que les mesures défensives en cas d’attaque directe supposent une action préventive, ce n’est pas dans un sens privatif qu’il faille interpréter cette phrase et il suffirait d’agir « en vue » d’une possible attaque. Il n’en demeure pas moins l’incertitude, bien malvenue.

« La Suisse ne participe pas aux conflits militaires entre États tiers et elle ne prend pas non plus de mesures coercitives non militaires contre un État belligérant. Sont réservées ses obligations envers l’Organisation des Nations unies (ONU) et les mesures visant à éviter le contournement des mesures coercitives non militaires prises par d’autres États. »

La non-participation aux conflits militaires figure au cœur même du droit de la neutralité, en vertu de la Convention V de La Haye de 1907 et du droit international. En l’occurrence, l’initiative n’apporterait rien de nouveau sur ce point-ci et n’ajoute aucune obligation à la Suisse. Dans le domaine des « sanctions », une adoption modifierait potentiellement l’état du droit et de la pratique actuellement applicables. Pour ce qui est des sanctions adoptées par les Nations unies, la Suisse, en tant qu’État membre, se trouve dans l’obligation de les mettre en œuvre (article 25 de la Charte de l’Organisation, un traité). En cas de conflit, ces obligations conventionnelles découlant du droit de la neutralité, les sanctions onusiennes l’emporteraient (article 103 de la même Charte).

Étant donné que ces sanctions n’obligent aucunement un État membre à fournir de l’aide militaire dans un conflit armé, le Conseil fédéral avait conclu dès 1993 que la reprise des sanctions des Nations unies était compatible avec le principe de neutralité. L’initiative réserve les obligations en vertu de la Charte et n’apporte donc aucune modification significative dans ce volet. En revanche, en cas de sanctions prises par d’autres organisations (notamment l’UE) ou unilatéralement par la Suisse, une interdiction est posée sous réserve du critère de « non-contournement ».

Suite à l’invasion russe en Ukraine, la Suisse a repris et appliqué les sanctions proclamées par l’UE. Selon l’initiative, il ne sera pas possible de suivre de telles sanctions sans argumenter au cas par cas avec le « non-contournement ». Ce sera dès lors une question d’interprétation d’espèce, à moins que ce dernier principe ne devienne un argument standard, devenant ainsi une espèce de présomption applicable à chaque cas. Il y a en la matière un critère juridique partiellement nouveau — partiellement, étant donné que la Suisse a déjà tenu compte du « non-contournement » par le passé (notamment dans les années 1990). Une fois l’initiative acceptée, ce point du contournement ne serait plus une question politique, mais se changerait en une obligation constitutionnelle.

« La Suisse fait usage de sa neutralité perpétuelle pour prévenir et résoudre les conflits, et elle met à disposition ses services en qualité de médiatrice. »

Sur ce point non plus, nous ne constatons rien de nouveau par rapport au droit et à la pratique actuels. De manière plus globale, nous nous apercevons que l’initiative n’amène que peu de nouveautés. L’éléphant constitutionnel accouche d’une souris pratique.

Il y a ceux et celles qui disent oui à l’initiative « Sauvegarder la neutralité suisse ». Ils veulent ancrer la neutralité permanente et armée dans la Constitution, alors qu’elle est considérée aujourd’hui comme un instrument de politique étrangère en main du Conseil fédéral. À relire attentivement le texte de l’initiative, on peut y discerner plusieurs nouveautés qui pourraient faire obstacle à la politique de sécurité menée jusqu’ici par la Suisse.

Aujourd’hui, considérant les changements géostratégiques et la globalisation des menaces, la Suisse pense sa sécurité dans une approche transversale incluant diplomatie, information et économie autour de l’armée. En tout état de cause, la Suisse est confrontée à un défi de taille, celui de trouver un équilibre entre évaluation des menaces et infrastructures militaires parmi ses différentes capacités de défense.

Ce faisant, et ses contraintes budgétaires étant posées, elle ne peut pas renoncer à une coopération internationale. Or, l’initiative restreint ces collaborations et ne les autorise qu’en cas d’attaque imminente ou d’actes préparatoires. On pourrait argumenter que l’interprétation de l’initiative, si elle devait être acceptée, laisse place à une certaine flexibilité quant à la qualification d’actes préparatoires à des attaques éventuelles contre la Suisse. Il est donc faux de dire que le texte interdit toute coopération militaire.

Le texte prévoit aussi que lorsque le Conseil de sécurité des Nations unies décide de sanctions non militaires, la Suisse applique cette décision. L’initiative prévoit toutefois de réserver les mesures prises par d’autres États visant à éviter le contournement des mesures coercitives non militaires. À titre d’exemple, après l’annexion de la Crimée, la Suisse n’a pas repris l’entièreté des sanctions européennes contre la Russie, mais en a exclu certaines catégories. Cette décision lui a donné un avantage comparatif et lui a ainsi permis d’exporter beaucoup de fromage en Russie.

Ce qui est préoccupant, c’est l’introduction dans la Constitution d’une catégorie de comportements — ces sanctions non militaires — qui ne figure pas dans les obligations juridiques d’un État neutre, telles que décrites par les Conventions de La Haye. L’initiative restreint par conséquent notre politique étrangère et de sécurité au-delà de ce qui est prévu par le droit de la neutralité. De telles sanctions seraient désormais inscrites dans la Constitution et interdites par principe, alors que ce n’est aujourd’hui pas le cas.

Puis, il y a ceux et celles qui disent non à cette initiative. Certains vont jusqu’à affirmer que la Suisse ne peut pas défendre l’ordre juridique international, en particulier la démocratie, l’État de droit et le principe de non-recours à la force, si elle traite l’agresseur, par exemple la Russie, de la même manière que la victime, l’Ukraine. C’est oublier que la Suisse a rejoint les Nations unies en 2002 et que, de ce fait, l’interprétation de la neutralité a changé de paradigme.

Elle a été adaptée en partant du principe que l’imposition de sanctions n’était pas contraire à la neutralité. Depuis lors, la Suisse s’est généralement associée aux sanctions des Nations unies et, lorsque le Conseil de sécurité n’a pas été en mesure de prendre une décision, elle s’est alignée sur les sanctions européennes. Il n’est donc pas correct de prétendre que la neutralité nous oblige à traiter de la même manière l’agresseur et l’agressé. Lorsque le Conseil de sécurité ou l’Assemblée des Nations unies prend une résolution condamnant un agresseur — comme elle l’a fait pour la Russie en 2022 — la Suisse se réfère à la Charte des Nations unies. Dans un tel cas, elle peut ne pas traiter agresseur et agressé de la même manière. En effet, la neutralité ne s’applique que subsidiairement à la Charte, si le Conseil de sécurité ou l’Assemblée générale n’agissent pas.

L’interprétation actuelle de la neutralité prend les contours de l’impartialité. En cas de violation des règles du droit international dans la conduite de la guerre, la Suisse se devrait de les dénoncer et d’appliquer en cas de conflit interétatique le droit de la neutralité et les obligations qui en découlent, ce qu’elle ne fait, malheureusement, pas systématiquement. Je voterai non à cette initiative, mais sans enthousiasme. Je crains en effet que si l’initiative faisait un trop mauvais score, le résultat soit perçu comme un encouragement pour tous les Euro et OTAN turbos. Si en revanche elle devait faire un très bon score, je crains que l’interprétation de l’UDC prévale, à savoir profiter des conflits entre États pour mettre en place un business bien rémunérateur.

Et puis, en cas de rejet du texte, comment expliquer aux citoyens suisses et à la communauté des États que la Suisse n’a pas dit non à la neutralité et qu’elle entend bien rester neutre ? La perception de notre neutralité risque bien de sortir affaiblie de ce scrutin. L’UDC aurait vraiment mieux fait de ne jamais lancer cette initiative.

Le vote du 27 septembre prochain aura un impact sur la perception de la Suisse dans le monde quel que soit le résultat. Un vote positif, peu probable en regard des statistiques (seulement 8 % des initiatives populaires ont été acceptées dans l’histoire suisse), obligera la Suisse à ajuster ses relations avec l’Union européenne et les États-Unis. Un vote négatif risque d’être interprété dans de vastes parties du monde comme un renoncement pur et simple à la neutralité, ce d’autant plus que notre politique vis-à-vis de la Russie et les positions prises par la Suisse au Moyen-Orient interrogent. Il y a un point sur lequel le Conseil fédéral et les partisans de l’initiative sont d’accord : la crédibilité de la neutralité suisse doit être sauvegardée. Les divergences portent sur les modalités de la neutralité, en particulier sur la politique de sanctions.

Les initiants veulent interdire toute sanction qui ne serait pas décidée par le Conseil de sécurité des Nations unies. Il y a une logique en ceci que seules les résolutions du Conseil de sécurité ont force de droit obligatoire partout dans le monde. Cela dit, aujourd’hui, la Suisse est parfaitement en droit de s’associer de manière autonome à des sanctions prises par des parties tierces comme l’Union européenne. Ce n’est pas la légalité des sanctions qui est en cause, mais leur portée politique. Une partie des mouvements favorables à l’initiative estime que la reprise des sanctions européennes contre la Russie, en 2022, a nui durablement à la crédibilité de la Suisse et a coupé court à toute possibilité pour la Suisse de jouer un rôle de médiateur pour mettre fin au conflit.

Les opposants prêtent à cette frange des initiants l’intention cachée de vouloir reprendre le commerce avec la Russie et ainsi profiter des sanctions européennes pour s’enrichir. Une autre partie des promoteurs de l’initiative, plutôt de gauche cette fois, regrette la politique du deux poids deux mesures pratiquée par le Conseil fédéral. Ils mettent en avant la raison officielle invoquée par le Conseil fédéral pour reprendre les sanctions européennes : les violations graves du droit international commises par la Russie en agressant l’Ukraine, pour demander : où est la cohérence ? Pourquoi Israël, qui a attaqué cinq États souverains depuis 2024 et est soupçonné de génocide dans le territoire palestinien occupé, n’est-il pas sanctionné ? Pourquoi les pays alimentant les conflits sanglants se déroulant au Soudan ou au Congo ne sont-ils pas pareillement sanctionnés ? L’incohérence de la politique de sanctions pratiquée par le Conseil fédéral nuirait selon ses détracteurs à la crédibilité de la Suisse et de sa neutralité. Mieux vaudrait dès lors s’abstenir de toute sanction, mais tenter de faire respecter le droit international par d’autres biais. Les voies judiciaires internes et internationales pourraient être exploitées de manière plus systématique.

Les opposants à l’initiative craignent qu’un vote positif ne nous mette en porte-à-faux avec nos voisins et principaux partenaires économiques, soit les États-Unis et l’Union européenne. Le Conseil fédéral devrait abolir les sanctions contre la Russie. Comment s’assurer que Bruxelles et Washington ne prendront pas des mesures de rétorsion contre la Suisse ? Et puis, comment gérer ce qui apparaîtra comme une victoire diplomatique de la Russie ?

Le Conseil fédéral devra dans tous les cas adopter une politique de communication active afin d’atténuer les effets d’un oui comme d’un non. En cas d’acceptation de l’initiative, il devra immédiatement prendre des mesures pour éviter le contournement des sanctions européennes contre la Russie par la Suisse. Le texte de l’initiative prévoit expressément cette option. Du reste, c’est la politique que le Conseil fédéral a suivie entre 2014 et 2022, sans que cela ne suscite de remous auprès de nos partenaires. En cas de rejet, probable, de l’initiative, le Conseil fédéral devra en priorité s’activer à convaincre le monde que la Suisse reste neutre. Des déclarations d’intention ne suffiront pas. Il faudra démontrer que la Suisse est cohérente dans l’application de sa neutralité.

Dans les deux cas de figure, soit pour calmer nos partenaires économiques, soit pour réaffirmer avec force au monde que neutres nous sommes et que cette neutralité est utile au monde, des déclarations ne suffiront pas. Deux séries de mesures devraient être envisagées dès à présent :

1. Une augmentation drastique des moyens alloués à la politique de paix, qui devrait être couplée à l’action humanitaire de la Suisse. Même les partisans de droite de l’initiative estiment que la Suisse doit faire davantage usage de ses bons offices. Au début de l’été, le Conseil fédéral a décidé d’augmenter de manière conséquente les ressources attribuées à l’assistance humanitaire. C’est un premier pas, mais pourquoi ne pas coupler cette augmentation à une politique de paix plus dynamique et mieux dotée ? Pour rendre visible l’intensification des efforts suisses, un délégué du Conseil fédéral à la paix et à l’action humanitaire pourrait être nommé, qui piloterait les initiatives suisses.
2. Une application rigoureuse du droit international et national dans tous les conflits. Le code pénal suisse permet la poursuite de crimes de guerre par les tribunaux du pays, quelles que soient la nationalité du suspect et le lieu où les crimes ont été commis. Cette disposition pourrait être mise en œuvre avec plus de vigueur. La Suisse devrait aussi prendre des mesures pour éviter tout risque de complicité dans les crimes de guerre, par exemple en évitant d’importer des biens qui sont le fruit de violations du droit international. Les importations d’or des Émirats arabes unis et des produits des colonies israéliennes illégales en Cisjordanie pourraient être concernées.

Un consensus large existe au sein de la population autour de la neutralité comme facteur d’identité nationale et comme élément crucial de notre soft power dans le monde. La majorité des Suisses, partisans comme opposants à l’initiative, s’accorde aussi pour vouloir plus de cohérence dans notre politique de neutralité. La classe politique suisse a une occasion en or pour remettre la Suisse sur la carte mondiale des acteurs de la paix. Le vote du 27 septembre ne révolutionnera pas la Suisse. Mais l’attention internationale qu’il suscitera doit être utilisée pour rebondir en faisant plus, en faisant mieux.

La votation du 27 septembre sur l’initiative « Sauvegarder la neutralité suisse » touche à un élément fondamental de l’identité politique suisse. La neutralité constitue un repère historique et participe à la manière dont la Suisse conçoit sa place dans le monde, autant qu’à la façon dont elle est perçue à l’étranger. Sa crédibilité dépend de sa continuité, de sa lisibilité et de la confiance qu’elle inspire. Le scrutin pose toutefois une question plus complexe qu’un choix entre davantage ou moins de neutralité : jusqu’où faut-il en fixer les modalités dans la Constitution, et quelle marge d’appréciation doit rester aux institutions chargées de sa mise en œuvre ?

La Constitution fédérale ne donne aujourd’hui aucune définition matérielle exhaustive de la neutralité. Ses articles 173, alinéa 1, lettre a, et 185, alinéa 1, attribuent respectivement à l’Assemblée fédérale et au Conseil fédéral des responsabilités pour sa sauvegarde. L’article 54 inscrit parallèlement la politique extérieure dans un cadre plus large comprenant notamment l’indépendance de la Suisse, le respect des droits de l’homme, la démocratie et la coexistence pacifique des peuples. Le droit suisse distingue en outre le droit de la neutralité, fondé notamment sur les Conventions de La Haye de 1907 et le droit international coutumier, de la politique de neutralité, qui concerne sa mise en œuvre dans les relations extérieures.

L’article 54a soumis au vote ferait un choix différent en inscrivant directement dans la Constitution plusieurs modalités aujourd’hui laissées, au moins en partie, à cette politique, notamment en matière d’alliances militaires et de mesures coercitives non militaires. Une formulation plus détaillée n’éliminerait pourtant pas nécessairement l’incertitude. Des notions telles que les « actes préparatoires » à une attaque ou les mesures permettant d’éviter le contournement de mesures coercitives devront être interprétées dans des situations impossibles à anticiper entièrement. Leur contenu peut aussi se déplacer au fil de l’interprétation et de la pratique, jusqu’à brouiller progressivement les frontières entre des catégories que le texte cherche précisément à fixer. La précision du texte peut ainsi déplacer une partie de l’incertitude vers l’interprétation constitutionnelle plutôt que la supprimer.

L’enjeu réside dès lors dans l’équilibre entre stabilité des principes et capacité d’action. Une Constitution doit protéger des principes suffisamment solides pour résister aux changements politiques tout en permettant aux institutions de répondre à des circonstances nouvelles. Cette capacité d’adaptation ne constitue pas, à elle seule, une garantie de résilience démocratique. Un système juridique peut s’adapter tout en fragilisant les garanties qu’il était chargé de préserver. La marge de manœuvre ne peut donc être défendue que si elle demeure juridiquement encadrée, institutionnellement contrôlée et publiquement justifiable.

La neutralité ne place par ailleurs pas la Suisse en dehors de l’ordre juridique international. Le droit de la neutralité régit certaines obligations propres aux États neutres dans les conflits armés interétatiques, tandis que d’autres règles continuent de s’appliquer. L’article 2, paragraphe 4, de la Charte des Nations Unies prohibe la menace ou l’emploi de la force dans les relations internationales, sous réserve du cadre prévu par la Charte. Le droit international humanitaire protège les personnes affectées par les conflits armés, et l’article premier commun aux quatre Conventions de Genève engage les États parties à les « respecter et faire respecter » en toutes circonstances. Neutralité, impartialité diplomatique et indifférence juridique ne sont donc pas synonymes.

La Suisse a également construit une part importante de son rôle international autour des bons offices, de la médiation et de l’action humanitaire. L’alinéa 4 de l’initiative reconnaît cette dimension en confiant à la neutralité une fonction de prévention et de résolution des conflits. La Genève internationale en constitue l’une des expressions les plus visibles. Les Nations Unies, le Comité international de la Croix-Rouge, les missions permanentes et les nombreuses organisations internationales qui y sont établies forment un espace de négociation et de dialogue largement fondé sur la confiance accordée à la Suisse.

Cette confiance dépend aussi de la cohérence de son action extérieure. La cohérence n’impose pas d’utiliser les mêmes instruments dans toutes les situations. Elle suppose que les principes invoqués conservent une portée reconnaissable et que les différences de traitement puissent être expliquées au regard de critères juridiques et politiques suffisamment clairs. Une politique extérieure crédible doit pouvoir rendre compte de ses choix, y compris lorsqu’ils diffèrent d’une situation à l’autre. À défaut, la marge d’appréciation risque d’être perçue comme sélective, au détriment de la confiance dont dépend la neutralité.

Cette exigence possède également une dimension démocratique. Les relations extérieures nécessitent une certaine marge d’appréciation de l’Exécutif. Plus cette marge est large, plus les critères qui orientent son exercice devraient être intelligibles et soumis au contrôle des institutions démocratiques. La marge de manœuvre n’est démocratiquement soutenable que si elle s’accompagne d’une obligation de justification.

La constitutionnalisation plus détaillée proposée par l’article 54a soulève ainsi davantage de difficultés qu’elle n’en résout. Le texte fixerait durablement certains choix tout en laissant subsister d’importantes difficultés d’interprétation et pourrait réduire la marge d’appréciation dont disposent les autorités face à des situations futures difficilement prévisibles. Son rejet ne devrait toutefois être compris ni comme un affaiblissement de la neutralité ni comme un blanc-seing donné à sa pratique actuelle. La latitude laissée aux autorités doit avoir pour contrepartie des exigences fortes de cohérence, de justification, de transparence, de fidélité au droit international et de contrôle démocratique. La crédibilité de la neutralité suisse dépendra ainsi moins de sa rigidification que de la constance avec laquelle elle sera mise en œuvre : préserver ce qui doit demeurer stable tout en définissant avec rigueur ce qui peut légitimement rester ouvert à l’appréciation.

La neutralité suisse est redevenue un objet de débat. La proposition d’en inscrire une définition étendue dans la Constitution a rouvert une question ancienne : que protège, au juste, la neutralité, et à quelles conditions continue-t-elle de produire ses effets ? J’aborde cette question non comme juriste ni comme responsable politique, mais depuis un métier où la neutralité n’est pas un principe abstrait mais un outil de travail, éprouvé chaque jour sur des lignes de front. Pendant près de trois décennies au Comité international de la Croix-Rouge (CICR), j’ai vu ce que la neutralité permet, et ce qu’elle cesse de permettre lorsqu’on la fige.

Toutes ces leçons ne se transposent pas telles quelles à un État : l’application du principe diffère selon qu’on parle d’une organisation humanitaire ou d’une nation souveraine, et je dirai où l’analogie cède. Mais plusieurs éclairent, me semble-t-il, la manière dont la Suisse pourrait penser sa propre posture.

Un moyen, non une fin

La première leçon est la plus simple et la plus exigeante. Dans la doctrine humanitaire, l’humanité et l’impartialité sont les fins ; la neutralité et l’indépendance ne sont que des moyens à leur service. La neutralité n’a jamais eu de valeur en soi : elle servait à franchir les lignes, à atteindre les victimes de tous les côtés d’un conflit. Le jour où l’on prend le moyen pour la fin, on perd de vue ce qu’il sert. Une neutralité érigée en finalité cesse d’être interrogée. Ce qui n’est plus interrogé cesse d’être adapté.

Neutralité n’est pas indifférence

On définit parfois la neutralité comme celle d’un juge qui applique la loi. La formule est juste, mais elle décrit en réalité l’impartialité, qui est un principe distinct. L’impartialité consiste à agir selon le seul besoin et le seul droit, sans considération de camp ; la neutralité consiste à ne pas prendre parti dans les hostilités. La première est un engagement de fond, la seconde une posture opérationnelle qui la protège et c’est l’impartialité qui fait le travail. Cette distinction a une conséquence directe : ne pas prendre parti n’oblige ni à l’équivalence morale ni au silence. Dès 1992, le CICR a reconnu que dénoncer publiquement une violation du droit ne contrevient pas à la neutralité. Pour un État, la logique est la même : rester neutre n’interdit pas de nommer une agression qui viole le droit international.

La crédibilité se démontre, elle ne se décrète pas

La neutralité du CICR ne tient pas parce qu’elle est écrite, mais parce qu’elle est démontrée chaque jour, et reconnue comme telle par toutes les parties. Les équipes du CICR franchissent les lignes sans escorte parce que cette confiance est gagnée par la conduite, jamais par une déclaration. On ne légifère pas la confiance. Un texte fixe des mots ; la crédibilité, elle, naît de la cohérence entre les principes affichés et les actes. C’est pourquoi l’idée qu’une formule constitutionnelle renforcerait à elle seule la sécurité, confond le mot et ce qui le rend crédible. La protection ne vient pas de l’énoncé, mais de la réputation d’être fiable et celle-ci se construit en amont, par des relations nouées avant les crises, non par un verrou qui se déclenche une fois le mal fait.

La flexibilité est une force

La neutralité ne se joue pas de la même façon selon les théâtres. Elle suppose un socle doctrinal, mais aussi un jugement contextuel. C’est de cette combinaison que vient sa force. Les rédacteurs des principes humanitaires ont délibérément laissé du jeu. Sur-codifier une posture, c’est retirer précisément la marge dont vit celui qui cherche à se rendre utile à tous. Une règle rigide rassure sur le papier ; sur le terrain, elle lie les mains au mauvais moment.

La forme et la substance

Il faut enfin distinguer la forme de la substance. Dans la logique humanitaire, être neutre, c’est ne conférer d’avantage à aucune partie au conflit. Or une posture qui, par principe, refuserait tout alignement sur des mesures largement partagées pourrait produire l’effet inverse de celui recherché : faire d’un pays une plateforme de contournement, et donc avantager, dans les faits, l’un des belligérants. On serait alors plus neutre dans la forme et moins neutre dans la substance. Le paradoxe mérite d’être regardé en face : ce n’est pas l’abstention qui garantit la neutralité, c’est l’égale absence d’avantage conféré.

Là où l’analogie cède

L’honnêteté commande de dire où la comparaison s’arrête. Le CICR est une organisation non étatique, sans territoire à défendre, désarmée par vocation, et qui ne participe jamais à l’ordre de sécurité collective. Un État, lui, est inscrit dans un ordre juridique et politique : la Charte des Nations unies, un voisinage, des intérêts économiques et identitaires concurrents. Pour une organisation humanitaire, la neutralité se ramène à une logique d’accès ; pour un État, c’est différent. Le volet militaire, en particulier, n’a pas d’équivalent humanitaire : la capacité d’un pays à se défendre relève de responsabilités qui débordent largement la seule neutralité. Calquer l’une sur l’autre serait une facilité.

Une licence pour agir

Reste l’essentiel, qui est aussi le plus tourné vers l’avenir. La vraie question n’est pas de savoir si la neutralité protège, mais ce qu’elle permet de faire. Dans un monde qui se fracture géopolitiquement, économiquement, dans le cyberespace, dans la course à l’intelligence artificielle, les canaux de dialogue se raréfient au moment précis où ils deviennent vitaux. Il reste peu d’acteurs capables de parler à tous. C’est une position rare, et la Suisse l’occupe.

Encore faut-il l’occuper autrement qu’en hôtelier. Mettre une salle à disposition, accueillir un sommet, offrir un cadre : c’est utile, mais ce n’est pas de la diplomatie. Une neutralité bien comprise — pensée comme un mandat, non comme une abstention — fait d’un pays un acteur proactif et agile : celui qui convoque avant que la crise n’éclate, qui bâtit les canaux discrets, qui porte des propositions, qui prend le risque d’une médiation quand nul autre ne le peut. Une neutralité de mandat, non de logeur.

Les fractures nouvelles ne se laisseront pas médier depuis un salon. La gouvernance de l’intelligence artificielle, les normes du cyberespace, la fragmentation des chaînes économiques : ces terrains n’ont pas encore d’arbitre. La Suisse peut y être davantage qu’un lieu. Elle peut y être une méthode, une signature. Et si la neutralité devait un jour être définie plus avant, mieux vaudrait qu’elle dise ce qu’elle engage à faire plutôt que ce qu’elle interdit de décider : non le droit de ne rien faire, mais l’obligation d’essayer.

Cette initiative s’inscrit dans un paradigme qui gagne du terrain dans nos démocraties libérales : la proposition de solutions simples à des problèmes complexes. Nous ne sommes qu’en septembre, et ce registre aura déjà occupé nos urnes à trois reprises en 2026, à travers des initiatives portées par l’UDC ou ses proches. En effet, le parti recourt régulièrement aux outils de la démocratie directe pour imposer son agenda médiatique et soumettre au peuple des mesures clivantes et faciles à résumer en une phrase.

Ce 27 septembre, nous remettons en question la neutralité, un des piliers de l’identité et de l’indépendance de notre nation. Force est de constater que sa pratique n’a rien eu d’irréprochable au fil de notre histoire, et que la récente prolifération des conflits et des violations du droit international à la surface du globe ne la facilite pas. La question posée est autant politique que philosophique : un État a-t-il une obligation morale de prendre position face à des atteintes manifestes à la dignité humaine ? Même un État qui se dit neutre doit-il, parfois, condamner et sanctionner au nom du droit international ?

C’est dans ce contexte que l’initiative joue la carte de la simplicité, au même titre que celles contre l’audiovisuel public ou pour le plafonnement de la population suisse l’avaient fait. Son slogan affirme qu’une personne ne voulant « pas de guerre » devrait logiquement la supporter. En jouant sur un faux dilemme, l’UDC présente sa solution comme la seule option possible, et occulte d’autres pistes, par exemple une répartition plus équitable des sanctions à tous les graves violateurs du droit international pour limiter l’incohérence des décisions du Conseil fédéral. D’ailleurs, notons que l’adoption du texte ne réduirait pas le nombre de guerres dans le monde, ni le nombre de belligérances suisses (qui resterait quoi qu’il arrive nul, en vertu du droit de la neutralité).

L’initiative vise donc principalement à inscrire dans la Constitution des éléments déjà centraux dans la politique suisse de neutralité (je vous renvoie à l’analyse du professeur Kolb sur cette même page). On peut y voir une tentative de réduire la capacité du Conseil fédéral à s’adapter à un ordre international imprévisible, en rigidifiant une règle qui a historiquement tiré sa crédibilité des actes plutôt que des textes. Une autre lecture est toutefois possible : celle d’un énième exemple de la capacité de l’UDC à orienter l’agenda médiatique suisse, en faisant parler des sujets qui l’arrangent pour en écarter d’autres. Pourquoi débattre de l’assurance maladie, du coût de l’énergie, de la crise du logement dans plusieurs grandes villes du pays ou du dérèglement climatique, alors qu’il est possible d’investir plusieurs millions de francs de campagne tous les trois mois pour faire passer ces thématiques au second plan ?

Mon opposition à ce texte se fonde ainsi avant tout sur la méthode utilisée pour vendre aux votantes et votants une mesure inadaptée à son objectif. Elle se fonde aussi sur le paradoxe que l’initiative crée : si elle ne survit pas au vote populaire, comment serons-nous qualifiés par les médias et gouvernements du monde entier ? Comment leur expliquer que nous avons rejeté un texte intitulé « sauvegarder la neutralité suisse », sans donner l’impression que l’on abandonne ce principe fondateur ? Quel que soit le résultat du vote, la perception internationale de la Suisse risque d’en pâtir. Nous pourrions être accusés tantôt de complaisance envers la Russie (la porte-parole du ministère russe des affaires étrangères ayant publiquement affiché son soutien à l’initiative), tantôt de renoncement à l’une de nos plus fortes valeurs. Le 27 septembre 2026 pourrait ainsi rester dans les livres d’histoire comme l’illustration d’un détournement de la démocratie directe suisse par un parti qui a privilégié ses intérêts particuliers au détriment de l’intérêt général.

Le 27 septembre, nous voterons aussi sur la perception de la Suisse à l’étranger. Sont en jeu le soft power, la crédibilité de notre diplomatie et le rôle de la Genève internationale.

Tout d’abord, en cas de « non » aux urnes, il sera inévitable que la perception internationale de la Suisse en tant que pays neutre change radicalement. On pourrait s’attendre à des titres de journaux tels que « La Suisse abandonne sa neutralité ». En matière de politique étrangère, l’histoire et la fonction progressive de la neutralité suisse font partie du soft power que notre pays a su développer au fil des ans. La neutralité fait partie intégrante de cette identité reconnue à l’étranger et qui a rendu la Suisse attrayante à plusieurs égards.

Deuxièmement, la crédibilité et la perception qu’ont de nous les acteurs tiers constituent une valeur importante en matière de politique étrangère. La neutralité « à la carte », telle que préconisée par l’actuel Conseil fédéral, engendre de l’instabilité, car elle ne précise pas clairement ce qui guide exactement la politique étrangère fédérale. On le constate également dans le domaine de la défense du droit international, qui s’applique à certains acteurs, mais moins à d’autres, en fonction des intérêts euro-atlantiques. Un « non » aux urnes causerait un préjudice supplémentaire, en créant davantage d’instabilité. Il faut également rappeler que pour être véritablement neutre, il faut l’être aux yeux de l’ensemble de la communauté internationale, notamment parmi les pays émergents acteurs du multipolarisme. C’est la crédibilité de notre diplomatie qui est en jeu.

Enfin, la neutralité a permis que Genève soit un lieu privilégié pour les organisations internationales, le multilatéralisme et la médiation diplomatique. Aujourd’hui déjà, en raison des coupes budgétaires massives opérées par les États-Unis, la Genève internationale est en crise. Un « non » aux urnes rendrait la situation encore plus difficile.

Donc, je vote OUI à l’initiative !

Le retour de la guerre en Europe en 2022, avec l’invasion brutale et illégale de l’Ukraine par le régime russe, marque un tournant dans la politique de sécurité européenne. Parallèlement, la menace d’une offensive militaire de Pékin à Taïwan et les violations massives et sanglantes du droit international, en particulier en Palestine, font craindre des bouleversements géopolitiques et économiques majeurs. C’est le cas sur les chaînes d’approvisionnement mondiales, fragilisées par une insécurité croissante des voies maritimes mondiales mais aussi du multilatéralisme et nos valeurs démocratiques. En effet, l’État de droit et l’ordre mondial fondé sur des règles communes sont, jusqu’en Europe, fragilisés par les ingérences de régimes autoritaires à Washington ou Moscou, largement relayées par les courants de droite populiste, y compris en Suisse.

A cela s’ajoute la crise climatique qui, en l’absence de réponses rapides et ambitieuses, rendra de vastes territoires inhabitables et engendrera de nouveaux conflits pour l’accès aux ressources, accentuant encore l’instabilité globale.

Ces évolutions confrontent la politique étrangère suisse et notre neutralité à des défis sans précédent, très différents de ceux des années 90, où l’on croyait béatement que la croissance économique apporterait partout démocratie, paix et progrès.

Dans ce contexte tendu, il est légitime de s’interroger sur notre neutralité et sur sa capacité à remplir ses rôles diplomatiques et sécuritaires. C’est que, face à ces défis colossaux, l’UDC propose naïvement un repli sur une neutralité intégrale prétendument séculaire et immuable.

Son initiative ne fait pourtant que perpétuer une vision dépassée de la neutralité ; un folklore bourgeois avec l’objectif principal de pouvoir faire des affaires en toute légalité avec Poutine et Netanyahu en fermant les yeux sur leurs crimes. Et tout cela, sans contribuer ni à la défense de l’Europe et de nos libertés, ni à la lutte contre le changement climatique, ni à la paix et à la stabilité dans le monde.

Au-delà du délit d’opportunisme, une telle posture fait de surcroît fi des développements du droit international au cours du XXe siècle.

En transposant au XIXe siècle le conflit entre Russie et Ukraine, les frontières auraient été - en l’absence d’un cadre international - arrêtées sur le champ de bataille. Dans de telles conditions, la Suisse, en tant que pays neutre, aurait eu la légitimité de s’abstenir de tout parti pris. Mais le XXe siècle a vu la création de la Société des nations - remplacée dès 1945 par l’ONU et sa Charte. Depuis lors, les politiques militaires impérialistes telles que celle portée par la Russie en Ukraine, sont devenues illégitimes et doivent à ce titre être condamnées, y compris par les États neutres comme la Suisse et ce, même lorsque le Conseil de sécurité de l’ONU est paralysé par le droit de veto brandi par l’un de ses membres permanents.

Cela ne veut pas dire qu’il faut renoncer à notre neutralité, mais que celle-ci doit composer avec un ordre international qui a adopté des règles pour une saine cohabitation entre nations souveraines.

Cela n’empêche fort heureusement pas la Suisse de maintenir une neutralité militaire exercée dans les limites clairement définies par les Conventions de la Haye en 1907 qui cadrent les obligations des pays neutres. La Suisse doit ainsi s’abstenir - comme elle le fait dans le conflit en Ukraine, mais malheureusement pas vis-à-vis d’Israël - de mettre son territoire à la disposition des belligérants, de leur fournir du soutien militaire et, bien sûr, d’adhérer à une alliance militaire obligeant notre pays à intervenir militairement hors de nos frontières.

Pour remplir son rôle en matière de sécurité, cette neutralité devra s’accompagner d’une réorientation des missions de notre armée vers les risques réels auxquels notre pays, au cœur du continent européen, doit faire face - sachant qu’une invasion généralisée n’en fait pas partie : cybersécurité, lutte contre la désinformation, protection des infrastructures stratégiques et des institutions démocratiques contre les ingérences hostiles, protection contre des actes violents. Une sécurité qui passera aussi par des coopérations militaires et stratégiques renforcées avec l’UE et tous les pays et institutions qui défendent le droit international et partagent nos valeurs démocratiques.

Par ailleurs, notre neutralité militaire, pour être efficace, comprise et respectée, doit aussi s’accompagner d’une politique étrangère cohérente et engagée contribuant au renforcement de la paix ainsi que de l’ordre international et de ses institutions (ONU, OSCE, Conseil de l’Europe, CPI). Un engagement qui s’appuie sur une coopération internationale généreuse, un réseau de représentations diplomatiques étendu et une politique économique responsable.

Une politique qui passe entre autres par l’adoption de sanctions à l’égard d’États, entreprises et personnes violant gravement le droit international. Car notre neutralité ne doit pas faire de nous des complices des crimes commis à travers le monde.

C’est au prix de cet engagement résolu au service du droit international et de ce nécessaire effort d’adaptation de notre neutralité aux réalités actuelles et futures que la Suisse neutre sera reconnue comme un partenaire fiable dans la résolution des conflits et un interlocuteur crédible pour la promotion de la paix et des droits humains et humanitaires.

C’est aussi à ce prix que la sécurité de notre pays, qui dépend de l’ordre international, sera assurée au mieux.